1. 미국
미국은 암호화폐의 규제에 대해 가장 활발히 논의를 하고 있는 국가 중 하나이다. 연방국가의 특징에 따라 연방 차원과 주 차원에서 암호화폐 관련 규제가 마련되어 있으며, 암호화폐의 지급결제성과 투자성이 적절히 반영되어 있다.
그러나 후술하는 바와 같이 연방 차원의 규제는 투자성과 관련하여 부족한 측면이 있다.
암호화폐의 지급결제성에 대해서는 연방차원에서는 금융범죄단속반(Financial Crimes Enforcement Network: FinCEN)에서 자금서비스업(money service business)으로 등록하여 관리하고 있으며, 주 차원에서는 자금송금(money transmission) 정의에 포함시키는 주와 그렇지 않은 주로 나뉘어 규제되고 있다. 투자성에 대해서는 연방 차원의 상품거래법(Commodity Exchange
Act)이 가장 직접적인 규제이며, 주 차원인 뉴욕 주의 BitLicense가 암호화폐의 투자성과 관련된 업규제를 시도하고 있다. 연방차원은 아니나 모델법인 통일암호화폐업규제법도 존재한다. 이하에서는 연방과 주 차원으로 분리하여 특징적인 부분을 중심으로 미국의 암호화폐 규제를 소개하기로 한다.
가. 연방 차원의 규제
연방 차원에서는 FinCEN, 선물거래위원회(Commodity Futures Trading Commission: CFTC), 증권거래위원회(Securities and Exchange Commission:SEC) 등에서 암호화폐의 규제에 대해 각 기관별로 대응하고 있다. 연방법은 아니지만 통일암호화폐업규제법(Uniform Regulation of Virtual-Currency Businesses Act)은 각 주법의 통일된 암호화폐 규제를 위한 모델법으로서 기능하고 있으므로 여기서 같이 논의하기로 한다.
1) FinCEN, CFTC 및 SEC의 암호화폐 규제
2013년 재무부 산하의 FinCEN은 지침(Guidance)을 통해 가상통화 중개 기관이 미국판 자금세탁방지법인 Bank Secrecy Act of 1970의 적용대상이므로 자금서비스업자(Money Service Business)로 등록하도록 하고 있다. FinCEN의 동 지침은 미국이 가상통화 관련 규제 중 자금세탁과 관련된 쟁점을 가장 먼저 규제하였다는 점과 미국 최초의 가상통화 정의를 담고 있는 점 두 가지 측면에서 주목할 만하다. 동 지침상 가상통화의 정의는 자금세탁방지법을 적용하기 위해 가상통화를 특수한 통화의 한 형태로 인정하고 있다.
CFTC도 2015년 9월 유권해석을 통해 가상통화가 상품거래법 Section1a상 상품(commodity)의 정의에 포함된다는 점을 분명히 하였다. CFTC는 이 해석에서 가상통화를 지급결제성과 투자성 모두에 중점을 두어 정의함으로써, 가상통화가 상품을 기초로 한 파생거래가 아닌 가상통화 현물 거래에서도 주(state)간 상거래(주간통상)에서 발생되는 가상통화의 사기(fraud) 및 시세조종(manipulation)에 대해서 감독권을 행사할 수 있게 되었다. 즉, CFTC의 유권해석에 따라 가상통화의 투자성에 따른 사기거래 및 시세조종에 대해 주간통상 거래에 대한 법적 근거가 마련된 셈이다. 다만, CFTC의 감독권한은 사기 및 시세조종의 경우에 한정되기 때문에 마진, 레버리지 및 자금조달을 수반하지 않는 통상적인 가상통화 현물 또는 대금거래(spot or cash transactions)는 CFTC의 감독대상이 아니다.
SEC는 가상통화에 대한 직접적인 권한을 가지고 있지 않다. 그러나 가상통화 관련 폰지사기사건과 관련하여, 투자계약(investment contract)으로 해석하고 형사소송을 제기하여 민사제재금(과징금)을 부과한 사례가 있다. 또한, 2017년 7월 SEC는 DAO 토큰의 ICO(Initial Coin Offering) 사건과 관련하여 DAO 토큰을 투자계약으로 성질결정하여 연방증권법의 규제 대상임을 분명히 하였다. DAO 토큰 사례 이후 SEC가 개별 사건의 경제적 실질에 따라 ICO의 토큰을 투자계약으로 성질결정한 사례도 계속 나오고 있다.
2) 통일가상통화업규제법에 따른 주요규제
2017년 7월 미국 통일법위원회(Uniform Law Commission) 연례회의에서 채택된 통일가상통화업규제법(Uniform Regulation of Virtual-Currency Businesses Act)은 가상통화의 지급결제성에 보다 중점을 두면서도 간접적으로 투자성을 규정하고 있다. 통일가상통화업규제법은 가상통화 관련 주법을 통일되게 규정하려는 노력의 일환으로 평가할 수 있으며, 특히 미국통일상법전(Uniform Commercial Code: UCC) 제8편 제5절의 규정을 편입함으로써 가상통화의 재산법적 측면의 이전 및 중개기관의 도산시 투자자의 재산권보호에 관한 근거를 세계 최초로 규정하였다는 점에서 높이 평가할 수 있다. 그 외 통일가상통화업규제법의 특징으로서, 가상통화업자가 여러 주에 면허를 신청해야 하는 행정적인 불편함을 줄여주기 위한 준상호승인규정(reciprocity provision)을 들 수 있다.
이에 따르면 X주에서 면허를 받은 가상통화업자는 이 법을 채택한 Y주에서 보다 간소화된 절차로 면허를 신청할 수 있다. 또한 동법은 중개기관의 거래규모별로 세단계의 진입규제를 규정하고 있는 것이 특징이다.
한편 미국의 통일법위원회에서 제정하는 통일법은 모델법이기 때문에 그 자체로서는 법적 구속력이 없으며 각 주에서 통일법을 기초로 해당 주의 상황에 맞는 주법을 제정하는 형식을 취하여야만 한다. 따라서 통일가상통화업규제법은 당연히 연방법이 아니고 그 자체로 구속력을 가지는 ‘법률’도 아니며, 단지 각 주의 입법에 도움을 줄 수 있는 연성규범으로서의 의의를 가진다.
참고로, 2018년 3월말 현재 네브래스카, 하와이 및 코네티컷 주가 통일가상통화규제업법을 주법으로 편입하는 내용의 법안을 주의회에 상정한 상태이다.
나. 주 차원의 규제
각 주의 가상통화에 대한 규제 방향은 크게 뉴욕 주와 같이 별도의 법규정으로 규제를 하는 방식과 워싱턴, 조지아, 앨라배마 주와 같이 기존의 자금서비스업법상 자금송금에 가상통화를 포섭시켜 규제하는 방식으로 대별할 수 있다.
그리고 앞서 소개한 네브라스카, 하와이 주와 같이 통일가상통화업규제법을 주법으로 편입하는 방식이 있을 수 있다. 하지만 이 경우에도 단독 법률로 제정하거나 기존 관련 법률에 동 내용을 편입할 수 있어, 두 가지 형태로 미국의 가상통화 규제를 구분하는 방식은 여전히 유효하다고 본다.
아직까지 뉴욕 주를 제외하고, 주 차원에서 가상통화에만 초점을 두어 입법을 단행한 주는 없다. 하지만, 워싱턴, 조지아, 앨라배마 주에서는 가상통화의 지급결제성에 초점을 맞추어 자금송금업과 관련한 법률에 가상통화를 포섭하여 규제하는 방식을 취하고 있다. 그 외 텍사스, 캔자스, 캘리포니아, 일리노이, 커네티컷, 뉴햄프셔, 뉴저지, 플로리다, 노스캐롤라이나, 펜실베이니아 주 등에서도 관련 법안 도입을 논의 중에 있어 향후 개별 주 법의 규제현황도 주목할 만하다.
이하에서는 뉴욕 주의 가상통화 규제상 주요 특징을 간략히 소개하기로 한다. 2015년 6월 뉴욕 주 금융감독국(New York State Department of Financial Services: NYDFS)은 가상통화업자에 대해 면허(license)를 받도록 하는 규정인 BitLicense를 제정함으로써 주 차원에서는 최초로 가상통화거래소를 포함한 가상통화업자(중개기관)에 대한 규제 체계를 마련하였다. 가상통화업자란 가상통화의 이전, 보관ㆍ지배, 고객업무로서의 가상통화의 매매, 거래소기능의 수행, 가상통화의 관리 또는 발행과 관련된 어느 하나의 행위를 제공하는 중개기관을 말한다. 따라서 뉴욕 주의 BitLicense는 지급결제성을 감안하되, 투자성에 보다 중점을 둔 업법이라고 할 수 있다. 다만 투자성에서 비롯되는 시세조정 등 불공정거래에 대한 규제가 없다는 점은 흠결이다.
BitLicense는 가상통화업자에게 최저자본금요건, 고객자산별도관리, 사이버 보안과 자금세탁방지프로그램 운영의무, 광고규제 등을 규정하고 있는데, 이같은 전반적 규제 체계는 앞서 소개한 통일가상통화업규제법에도 상당한 영향을 미쳤다. 또한, 고객자산별도관리 요건이나 엄격한 감독규정 등을 두어 다른 주법과는 달리 가상통화의 투자성을 보다 적극적으로 반영하고 있다고 평가할 수 있다.
Bitlicense는 중개기관에 대한 면허제를 도입함에 따라 면허를 받지 못한 자에 대해서는 가상통화업을 금지하고, 나아가 가상통화업을 영위할 수 있도록 면허를 받은 중개기관의 경우에도 면허를 받지 못한 대리인에게 가상통화업을 수행하도록 하는 업무대리계약을 체결하는 것도 금지한다. 진입자본과 관련하여, 최저자본금 요건이 있지만 BitLicense는 일률적으로 진입자본을 명확히 규정하지 않고 감독기관의 판단에 따라 가상통화업자가 특정한 위험상황에서도 사업을 계속해서 유지할 수 있는 충분한 재무상태를 확인하여 결정할 수 있도록 하고 있다.
그리고 영업을 개시한 이후 감독기관의 적절한 감독이 가능하도록 감독기관이 검사가 필요하다고 판단할 경우 중개기관으로 하여금 언제든지 감독 기관의 검사를 허용하고 조력하도록 하는 의무를 두고 있고, 중개기관에게 관련 거래장부 작성 및 보관의무 등도 규정하고 있다. 또한 감독기관으로 하여금 2년에 1회 이상은 중개기관을 검사하도록 하고 있으며, 중개기관은 감독기관이 정한 중요정보를 포함하여 회계분기 종료일로부터 45일 이내에 감독기관에게 분기별 재무제표를 제출하도록 규정하고 있다. 끝으로, Bitlicense 규정에는 민ㆍ형사 및 행정 제재 규정이 없으나, BitLincese는 뉴욕 주의 금융서비스법의 하위법규이므로, Bitlincense에서 규정된 의무를 위반할 경우 금융서비스법 제308조 및 제408조에 따라 행정제재등의 대상이 될 수 있다.
2. 일본
일본은 2016년 5월 25일 가상통화를 법정화폐로 교환하는 업을 영위하는 자를 등록하도록 규정하는 내용 등을 담은 자금결제법 개정안과 자금세탁방지를 위한 범죄수익이전방지법 개정안을 마련하여, 2017년 4월 1일부터 일본판 가상통화법을 본격 시행하였다.
일본에서도 자금결제법 개정안이 통과되기 전까지 현재 우리나라와 같이 가상통화의 법적 정의가 명확하지 않았으며, 이를 규제할 법률도 존재하지 않았다. 그러나 가상통화가 자금세탁과 테러자금에 이용될 수 있는 위험이 국제적으로 인정되고, 마운틴 곡스(Mt. Gox) 비트코인거래소가 해킹 등의 사유로 파산함에 따라 대규모 피해자가 발생하자 소비자보호의 필요성이 높아졌다. 이러한 일본 국ㆍ내외 상황에 기초하여 관련 법률안(情報通信技術の進展等の環境変化に対応するための銀行法等の一部を改正する法律案)을 2016년 3월 4일 국회에 제출하게 된 것이다.
일본의 가상통화법과 관련하여 주의할 것은 일본판 가상통화법이 가상통화를 일본의 ‘법정화폐’로 인정하는 것이 아니며, 단순히 재산적 가치를 가진 지급결제수단의 하나로 인정한다는 점이다. 그리고 가상통화 규제를 지급결제와 관련한 법률인 자금결제법에 규정함으로써 기본적으로 일본의 가상통화 규제는 가상통화의 지급결제성에 기초하고 있다고 평가할 수 있다. 그러나 가상통화 중개기관의 업무영역을 넓게 획정함으로써 투자성에 대한 측면도 아울러 고려하고 있다.
다만, 가상통화의 불공정거래에 대한 규제가 전무하다는 점은 일본 가상통화 규제의 중요한 법적 흠결로 보인다. 이하에서는 자금결제법을 통해 구체화된 일본판 가상통화법의 주요내용을 소개하기로 한다.
자금결제법은 가상통화 중개기관을 가상통화교환업자라고 하며, 등록제를 통해 진입을 규제한다. 가상통화 규제가 자금결제법을 통해 구현되어 있고, 중개기관의 정식명칭인 ‘가상통화교환업자’라는 용어가 시사하는 바와 같이 일본의 가상통화 규제도 기본적으로는 가상통화의 지급결제성에서 출발하고 있다고 평가할 수 있다. 하지만 가상통화의 정의를 기술적 발전을 고려하여 매우 광범위하게 규정하고, 가상통화교환업의 정의에 가상통화거래소 개념에 해당하는 가상통화 매매의 ‘매개’를 포함함으로써 지급결제성과 투자성을 모두 감안하고 있다. 그러나 가상통화의 투자성과 관련한 불공정거래행위 규제 체계는 전무하다.
가상통화교환업자의 영업행위규제로서, 가상통화교환업자는 이용자에게 자신이 취급하는 가상통화와 본국통화 또는 외국통화가 서로 오인되는 것을 방지하기 위한 설명의무 등을 지며, 수수료 및 그 밖의 가상통화교환업무에 관한 계약내용에 대한 정보를 제공하여야 할 의무가 있다. 또한 가상통화교환업자는 이용자의 재산권 보호를 위해 분별관리의무를 지며, 분별관리 상황에 대해서도 정기적으로 공인회계사 또는 감사법인의 감사를 받아야 한다.
그 밖에 자금결제법은 일정한 제한 하에 가상통화교환업의 업무위탁을 허용하면서 이에 대한 감독조치를 할 수 있도록 하고 있다. 또한 지속적이고 효율적인 감독을 위해 가상통화교환업자로 하여금 규정에 따라 장부를 작성하고 이를 보존하도록 하고 있으며, 사업연도마다 가상통화교환업무에 관한 보고서를 작성하여 내각총리대신에게 제출하도록 규정한다. 끝으로, 자금결제법은 가상통화교환업자로 하여금 가상통화교환업무 분쟁해결기관과 가상통화교환업무에 관한 기본계약을 체결하도록 하여 가상통화와 관련된 분쟁을 전문적이고 신속한 방법으로 해결할 수 있도록 하고 있다.
3. EU
현재 EU 차원에서 가상통화에 관련된 법률은 존재하지 않고, EU 회원국 간 가상통화의 이전에 따른 자금세탁방지를 위해 자금세탁방지지침상 가상통화 규제체계 도입여부에 관한 논의를 2016년부터 진행해 오고 있었다. 그리고 2017년 12월 19일 EU의회, EU이사회 및 EU집행위원회가 제5차 자금세탁방지 지침안에 대해 합의함으로써 제한적이지만 EU 차원의 가상통화규제틀을 마련하게 되었다.
제5차 자금세탁방지지침 개정안은 가상통화, 가상통화업자, 가상통화지갑제공업자에 대한 정의규정을 두고 있고, 가상통화업자와 가상통화 지갑제공업자에게 지침을 준수하도록 하는 내용을 담고 있다. 당연한 것이겠지만, 이 지침상의 가상통화 관련 정의규정은 자금세탁방지가 주목적이기 때문에 가상통화의 지급결제성에 초점을 맞추되, 투자성에 기인한 거래에 대한 부분도 포함하고 있다.
요컨대 현재 EU 차원에서의 종합적인 가상통화 규제체계에 대한 논의는 없으며, 시급한 과제인 가상통화를 이용한 자금세탁방지에 초점을 맞추어 논의가 진행되고 있다고 할 수 있다. 최근, 독일과 프랑스 등을 중심으로 가상통화에 관한 국제적인 규제체계 수립 필요성의 요구가 점증하고 있어 조만간 EU 차원에서의 논의도 진행될 것으로 예상된다.
4. 독일
겸업주의를 택하고 있는 독일은 2013년 8월 감독기구인 BaFin을 통해 가상통화(Virtuelle Wa.. hrungen)가 독일 은행법(Kreditwesengesetz)상 금융상품(Finanzinstrumente)의 일종인 계산단위(Rechnungseinheit, units of account)에 해당한다는 유권해석을 내렸다. 이에 따라 가상통화가 기존의 은행법 규제체계 내로 포섭되어 규제됨으로써 가상통화와 관련한 규제공백을 해소하였다.
그러나 독일 은행법에서 말하는 금융상품의 정의에는 외환과 계산단위 등도 포함되어 우리나라의 자본시장법상 금융투자상품 개념과는 다르다는 점을 주의할 필요가 있다. 그리고 독일의 금융 관련 법령의 해석상 가상통화는 법정화폐나 지급서비스감독법(Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz)상의 전자화폐(e-money)도아니며, 계산단위이기 때문에 가상통화는 개인들 간의 계약에 의하여 지급수단으로 사용되는 사적 지급수단과 유사한 성격을 가진다고 할 수 있다.
즉, 가상통화 규제에 관한 독일의 접근법도 가상통화의 지급결제성에서 출발하고 있다고 할 수 있다. 한편, 가상통화도 금융상품의 일종인 계산단위이므로, 중개기관으로서 해당 업을 영위하기 위해서는 BaFin으로부터 인가가 필요하다.
5. 소결
이상에서 살펴본 바와 같이 주요국의 사례는 뉴욕 주의 Bitlicense 및 일본의 자금결제법과 같이 가상통화의 투자성을 다루고 있는 것도 있지만, 아직까지 지급결제성과 투자성을 모두 감안한 전면적인 규제 체계로 보기는 어렵고 기본적으로는 가상통화의 지급결제성에 출발하여 규제가 설계되어 있다고 평가할 수있다.
이처럼 주요국의 가상통화 규제가 지급결제성에 기초하여 설계된 것은 가상통화가 ‘통화’로서 기능한다는 사고방식에서 출발하여 기존의 통화와 관련한 규제를 본받았을 것이라는 점과 주요국의 가상통화 규제법을 입안할 당시에는 현재와 같이 가상통화의 투자성에 따른 문제가 크게 부각되지 않았다는 점에 기인하고 있다고 추정해 볼 수 있다.
따라서 어떤 방식으로든지 추후 가상통화의 투자성과 관련된 쟁점에 대한 보강이 있을 것으로 생각된다. 이상에서 논의한 주요국의 가상통화 규제를 쟁점별로 정리하면 다음의 <표 1>과 같다.
-출처: 자본시장연구원
