농업진흥지역(절대농지) 해제 괜찮은가
곡물자급 목표 농지 이미 부족…흉작 겹치면 식량안보 초비상
쌀 당장 남는다고 성급한 절대농지 해제 위험 농지보전 위해 세제개편 등 지원 혜택 강화를
쟁점과 대안
정부가 쌀 수확기 대책의 하나로 농업진흥지역 해제를 추진하고 있지만 이는 역으로 식량안보를 위협할 수 있다는 경고가 나오고 있다. 농업진흥지역에서 해제된 농지는 우량농지로서의 기능을 상실할 가능성이 높아서다. 우량농지를 보전하기 위해 농업진흥지역에 대한 혜택을 강화해야 한다는 주장이 커지고 있다.
농업진흥지역 해제 가속화되나
정부는 올해 해제·완화키로 한 농업진흥지역 정비 목표를 연내 마무리하겠다고 최근 발표했다. 이는 올해 농업진흥지역 해제·완화 면적을 8만5000㏊가 아닌 10만㏊로 끌어올리겠다는 뜻이다.
정부는 당초 올해 농업진흥지역 10만㏊를 해제·완화하겠다고 발표했지만, 실제로는 8만5000㏊를 해제·변경토록 7월 승인한 바 있다. 올해 농업진흥지역에서 해제돼 개발이 가능한 면적은 8만5000㏊ 중 5만7000㏊이며, 농업진흥구역에서 농업보호구역으로 변경돼 규제가 완화되는 면적은 2만8000㏊다.
농림축산식품부는 농업진흥지역 정비에 신중한 입장이었으나, 여당 등의 농업진흥지역 해제 요구가 거세지자 올해 농업진흥지역 해제·완화 목표치를 채우는 방향으로 선회했다.
여기에 연말까지 추가적인 농지정비 계획을 수립하고, 농업진흥지역 밖 농지전용 규제도 합리화하겠다는 뜻을 밝혔다. 농업진흥지역 해제·완화가 상시화되면서 농지전용이 가속화될 수밖에 없는 여건이다.
식량안보에 큰 위협될 듯
정부의 농업진흥지역 해제·완화는 식량안보에 큰 위협이 될 것으로 예상된다. 농업진흥지역 해제가 농지감소로 직결될 것으로 예상되기 때문이다.
2015년 우리나라 전체 농지면적은 167만9000㏊로 역대 최저치다. 정부는 2020년 곡물자급률 목표치를 32%로 잡고, 이를 달성하려면 최소 175만2000㏊의 농지가 필요할 것으로 추정하고 있다. 이미 농지가 모자라는 상황인 것이다. 그런데다 매년 1만7000㏊의 농지가 전용 등으로 자연 감소되고 있다. 여기에다 간척사업도 이미 마무리된 상태여서 새로운 농지가 생기는 것도 기대하기 힘든 실정이다. 농업진흥지역을 해제하지 않더라도 농지가 모자란다는 뜻이다.
사상 유례없는 4년 연속 풍작으로 쌀 공급과잉이 심각하지만, 농지면적이 많아 공급이 과잉되는 구조가 아닌 것이다. 흉작이 1~2차례 겹치면 곧바로 쌀이 부족한 상황이 닥칠 수도 있다는 뜻이다. 실제 2010년 쌀 기말재고량이 150만t을 웃돌자 정부가 곧바로 생산감축을 내용으로 하는 대책을 발표했으나 2011년 쌀 생산량이 전년보다 7만t가량 줄면서 되레 수급에 비상이 걸린 바 있다. 따라서 쌀 재고 과다를 이유로 농업진흥지역을 해제·전용하거나 훼손할 경우 흉작이 한두해만 겹쳐도 상당 물량의 외국산 쌀을 수입할 수밖에 없을 것이란 게 전문가들의 우려다.
농업진흥지역의 해제는 연쇄적인 농지전용으로 이어질 것이란 우려도 나온다. 농업진흥지역의 일부를 해제해 개발하면 자투리땅이 생길 수밖에 없고, 다시 자투리땅에 대한 농업진흥지역 해제요구로 이어질 가능성이 높다는 것이다. 개발 등의 이유로 훼손된 농업진흥지역은 우량농지로서의 기능을 상실하게 된다.
농업진흥지역은 농지를 효율적으로 보전하기 위한 가장 효율적인 정책수단이라는 데 이견이 거의 없다. 서울 인근 도시의 경우, 농업진흥지역 밖 농지면적이 크게 감소했음에도 농업진흥지역 안 농지면적 감소가 미미한 것도 이 때문이다. 농업진흥지역이라는 울타리가 있었기에 농지보전이 가능했다는 추론이 가능하다.
국회입법조사처와 한국농촌경제연구원은 “농업진흥지역 해제가 우량농지 훼손과 식량안보에 위협이 될 수 있는 만큼 신중해야 한다”고 한목소리로 경고하고 있다.
개발과 재산권 차원의 해제요구 높아
산업계가 농업진흥지역 해제를 거세게 요구하는 것은 농업진흥지역이 개발하기 용이한 곳이기 때문이다. 농업진흥지역은 도로 등 기반시설이 정비된데다 평지가 대부분이라, 건설업체들이 공장이나 아파트를 짓는 데 건설비용을 최소화할 수 있는 이점이 있다. 전체 농지의 절반이 안 되는 농업진흥지역 해제 요구가 지속되는 이유이기도 하다.
농가들은 주로 재산권 차원에서 농업진흥지역 해제를 요구하고 있다. 농업진흥지역에서 해제되면 해당 농지의 땅값이 상승하는 게 일반적이다. 특히 개발 수요가 집중되는 대도시 인근 농가들이 농업진흥지역 해제를 요구하는 경우가 많다.
농업진흥지역에 대한 혜택 강화해야
농업계는 농업진흥지역 해제를 쌀 공급과잉 대책으로 추진하는 건 말이 안 된다고 비판하고 있다. 비상시를 대비해 논의 형상을 유지하면서 쌀 생산량을 줄여가는 대책이 필요하다는 것이다. 이에 따라 논에 다른 작물을 심어 인위적으로 벼 재배면적을 감축하는 생산조정제 도입이 더 효율적이며 사료화 확대와 대대적인 소비촉진 등이 필요하다는 게 농업계의 입장이다.
농업진흥지역에 대한 우대책이 필요하다는 주장도 거세지고 있다. 직불제·생산기반 정비사업 등을 통해 농업진흥지역 농지에 대한 지원이 이뤄지고 있으나 농지 소유자의 재산권 손실을 충분히 보상하지 못하고 있어서다. 세제개편, 농지보전부담금 차등부과 등 우량농지의 체계적 보전을 위한 다양한 지원 프로그램의 개발을 요구하는 목소리가 높다.
채광석 한국농촌경제연구원 부연구위원은 “우량농지 보전은 농업진흥지역의 농지전용을 방지하는 것이 핵심이며, 우량농지 보전 프로그램을 도입할 필요가 있다”고 말했다.
- 농민신문